Favoriser la prévisibilité et la cohérence : l'expérience de la CISR

Notes d'allocution au
Conseil des tribunaux administratifs canadiens
27^e conférence annuelle
Séance sur la prévisibilité

Ottawa, 6 juin 2011

Brian Goodman
Président, Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada

Introduction

La prévisibilité est pour moi une question d'une grande importance à titre de président de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR), où je suis commissaire depuis dix ans.

La CISR est un tribunal qui traite un volume de cas élevé, soit environ 40 000 à 60 000 cas par an, qui comprennent des demandes d'asile, des enquêtes, des contrôles des motifs de détention et des appels en matière d'immigration. Avec trois sections, une structure décisionnelle régionalisée répartie dans cinq bureaux situés à Vancouver, à Calgary, à Toronto, à Ottawa et à Montréal, et un effectif financé de 194 commissaires à temps plein, nous sommes déjà le plus grand tribunal administratif fédéral du pays. Toutefois, en décembre 2011, la Commission grandira encore, à l'entrée en vigueur de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés. Parmi diverses dispositions, la loi prévoit la création d'une nouvelle Section d'appel des réfugiés, qui comprendra approximativement 90 commissaires nommés par le décret.

Dans ce type de contexte, la promotion de la prévisibilité est à la fois un défi et une nécessité. Dans le présent exposé, je traiterai de ce que j'entends par prévisibilité et je préciserai les raisons pour lesquelles elle est si importante. Je dégagerai ensuite les grandes lignes de certains travaux récents de la CISR dans ce domaine et traiterai en outre de ce que nous projetons pour l'avenir.

Qu'est-ce que la prévisibilité?

De prime abord, la prévisibilité est un concept très simple. Elle s'entend de situations où une personne peut prévoir avec exactitude un résultat d'après son évaluation des circonstances actuelles et passées. Toutefois, lorsqu'il s'agit de situations où entre en ligne de compte l'interaction humaine, une prévisibilité totale est rarement possible.

On dira à juste titre qu’un manque de prévisibilité a peu de conséquences dans bon nombre de situations, mais son importance est proportionnelle au coût et à la gravité des conséquences d’un choix erroné.

Voilà pourquoi la prévisibilité est essentielle à la primauté du droit, autant que des procédures justes et équitables et des normes impartiales et cohérentes. Les cours et les tribunaux administratifs sont saisis de questions d'une importance capitale pour les parties qui se présentent devant eux, mais aussi, fréquemment, pour l'ensemble de la société. Ainsi, à la CISR, les commissaires doivent rendre des décisions qui, souvent, changent la vie des personnes en cause et des membres de leur famille et qui peuvent avoir une incidence directe sur la sécurité des collectivités canadiennes.

Dans ce type de contexte, la prévisibilité et la cohérence du processus décisionnel sont essentielles.

Les parties tirent avantage de la prévisibilité, car leurs conseils peuvent leur donner un avis sur la solidité de leur cas et le résultat probable si l'affaire devait être portée devant une cour ou un tribunal. Les renseignements de ce genre sont utiles aux parties de diverses façons. Ainsi, ils peuvent servir à favoriser un règlement par médiation ou permettre à la personne en cause d'éviter la dépense et le stress liés à un litige, s'il est peu probable qu'elle ait gain de cause.

C'est en cela que la prévisibilité et la cohérence sont étroitement liées. Les parties comparaissant devant une cour ou un tribunal ont le droit de s'attendre à ce que des situations analogues aboutissent à des résultats semblables. Dans le secteur de la justice administrative, en particulier, les tribunaux disposent d'un certain nombre d'outils pour favoriser la cohérence du processus décisionnel. J'en donnerai quelques exemples plus loin dans mon exposé. Même si les tribunaux doivent veiller à ce que ces outils ne deviennent pas si directifs qu'ils finissent par entraver le pouvoir discrétionnaire des commissaires, les tribunaux supérieurs ont néanmoins reconnu la légitimité, pour les tribunaux, de recourir à des mesures procédurales favorisant la cohérence du processus décisionnel.

À titre d'exemple, dans Consolidated Bathurst¹, la Cour suprême du Canada a statué que, même si le processus consultatif institutionnalisé adopté par la Commission des relations de travail de l'Ontario comportait certains risques, il était raisonnable que celle-ci ait recours à ce genre d'outil pour éviter d'arriver par inadvertance à des résultats contradictoires et pour parvenir au maximum de cohérence possible dans les circonstances.

Par ailleurs, dans Thamotharem², un demandeur d'asile a contesté devant la Cour d'appel fédérale le droit de la CISR de mettre en application une ligne directrice inversant l'ordre habituel des interrogatoires au cours d'audiences concernant les demandes d'asile. Dans sa décision, la Cour a reconnu que « Bien que les commissaires de la Section de la protection des réfugiés doivent s'acquitter de leurs fonctions décisionnelles sans subir l'influence indue de tiers, la jurisprudence reconnaît aussi que les organismes administratifs doivent avoir la possibilité de mettre au point des processus visant à assurer un degré de cohérence et de qualité satisfaisant dans leurs décisions. »

La Cour d'appel a tranché une question analogue dans Kozak³, où était contesté le recours de la CISR à une « cause type » afin de répondre à une brusque augmentation du nombre des demandes d'asile présentées au Canada par des Roms de Hongrie à la fin des années 1990. Dans sa décision, la Cour a reconnu que la Commission avait raison de mettre au point des moyens pour maintenir et accroître la cohérence et la qualité de ses décisions, tout en formulant l'avertissement que ces procédures « ne doivent toutefois pas être adoptées au détriment de l'obligation de chaque formation d'assurer au demandeur qui comparaît devant elle un degré élevé d'impartialité et d'indépendance ».

Même si ce n'est pas expressément mentionné dans ces décisions, la cohérence et la prévisibilité offrent également des avantages importants sur le plan institutionnel. Et surtout, elles aident à maintenir la crédibilité du tribunal, l'intégrité du système et la confiance du public. De plus, lorsqu'il semble y avoir un manque de prévisibilité ou de cohérence dans le processus décisionnel, le public, tout comme les journalistes, commencent, et c'est compréhensible, à demander pourquoi il en est ainsi.

Enfin, la prévisibilité et la cohérence ont aussi leur importance sur le plan procédural. Dans la mesure où une cour ou un tribunal fait preuve de transparence et de prévisibilité dans ses processus, les parties seront mieux à même de préparer et de présenter efficacement leur cas. Cela aide à réduire le fardeau administratif imposé aux institutions, évite les demandes de décision interlocutoire inutiles et réduit les demandes de remise et d'ajournement.

Comment la CISR favorise-t-elle la prévisibilité?

À la CISR, nous nous efforçons de promouvoir la prévisibilité et la cohérence par divers moyens, même si cela s'est parfois avéré difficile compte tenu des caractéristiques propres à l'organisation, qui sont d'être composée de trois sections distinctes qui fonctionnent dans un contexte régionalisé. Toutefois, nous avons accompli des progrès appréciables à cet égard au fil des ans et cela, à mon avis, peut être en grande partie attribué à nos efforts dans cinq domaines distincts.

Le premier de ces domaines est le programme d'intégration de la CISR. Même si chacune de nos sections a son mandat et ses responsabilités propres, je crois fermement que les interactions de la Commission avec les parties devraient pour une grande part être analogues, peu importe le tribunal ou le bureau régional concerné. Nous avons donc pris des mesures afin de revoir nos formulaires et nos procédures et de veiller à ce qu'ils soient aussi cohérents que possible dans l'ensemble de l'organisation.

Depuis que je suis président, j'ai mis en œuvre une autre initiative, celle des rencontres semestrielles de tous les commissaires gestionnaires. Ces rencontres se sont révélées très profitables, créant une tribune où nos commissaires gestionnaires peuvent parler des pratiques exemplaires et s'entendre sur des approches communes concernant des questions liées au processus décisionnel et aux procédures, par exemple en ce qui a trait au traitement des demandes d'ajournement et de remise ou à la prestation de services d'interprétation en langue étrangère en salle d'audience. Dans plusieurs cas, ces discussions ont conduit à des résultats concrets, autant pour ce qui d'éliminer les pratiques incohérentes que pour améliorer l'efficacité de nos activités.

Le deuxième point que j'aimerais aborder est la formation et le soutien que nous offrons à nos commissaires. La prévisibilité des processus et des résultats est meilleure dans un contexte où tous les commissaires possèdent les mêmes bases de connaissances et peuvent tirer parti des mêmes outils.

Le vice-président concerné et moi-même rencontrons chaque nouveau commissaire afin de discuter des attentes de la Commission.

À cet égard, nous avons préparé un nouveau programme de formation de premier plan à l'intention des nouveaux commissaires. Ce programme allie l'enseignement pratique et les cours en classe à l'orientation et au soutien constants fournis par le gestionnaire dont relève le commissaire, le mentor désigné et le conseiller juridique. Ce dernier aspect du processus est particulièrement important, car il nous permet, le cas échéant, de dégager les points à améliorer dès que l'occasion se présente et de prendre les mesures correctives qui s'imposent. Les séances de perfectionnement professionnel continu, qui ont lieu une journée par mois, donnent l'occasion de faire des mises au point sur des aspects juridiques et d'offrir un soutien décisionnel, comme le recours à la méthode de l'arbre de décision et aux cadres d'analyse.

De plus, la CISR prépare et actualise périodiquement des cartables de documentation normalisés pour chaque pays à l'égard desquels les demandes d'asile sont présentées. L'utilisation de ces dossiers normalisés permet de veiller à ce que tous nos commissaires aient accès aux mêmes éléments de preuve de base pour trancher un cas touchant un pays donné. Ces cartables de documentation se sont avérés extrêmement précieux pour promouvoir la cohérence sur le plan décisionnel.

Le troisième aspect pertinent relativement à la promotion de la prévisibilité dans le contexte d'un tribunal est celui des instruments stratégiques qui servent à guider les commissaires sans entraver l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire. À la CISR, nous disposons de plusieurs de ces instruments, touchant à la fois les questions de procédure et de fond. Leur objet est de favoriser la cohérence de l'approche adoptée par les commissaires.

Les Directives concernant la persécution fondée sur le sexe constituent un bon exemple de ce dont je viens de parler. Elles établissent les principes dont nos commissaires doivent tenir compte lorsqu'ils évaluent les demandes d'asile de femmes craignant d'être persécutées en raison de leur sexe. Même si le respect des directives n'est pas obligatoire, la Commission s'attend à ce que les commissaires les appliquent, ou, dans le cas contraire, à ce qu'ils justifient pourquoi ils ne l'ont pas fait. Du point de vue des parties, les directives et autres instruments analogues servent la prévisibilité en signalant aux commissaires de quelle façon le tribunal réagira probablement dans une situation donnée.

Le quatrième aspect est celui de la surveillance. Même si les commissaires de la CISR jouissent d'une autonomie en matière de décision, ils sont néanmoins soumis à un code établissant leurs responsabilités professionnelles et de déontologie envers le tribunal, les parties et le public.

Je m'attends à ce que mes gestionnaires surveillent le rendement des commissaires pour veiller à ce que ceux-ci agissent conformément aux attentes de l'organisation. À cette fin, nous avons instauré un cycle d'évaluation du rendement annuel et de fin de mandat, jumelé à une surveillance courante effectuée en assistant aux audiences ou en vérifiant par la suite les enregistrements sonores et les motifs écrits. Grâce à ces mesures, en plus de renseignements obtenus d'autres sources, notamment les décisions des contrôles judiciaires de la Cour fédérale, nous pouvons faire un suivi du rendement et trouver des solutions aux problèmes dès qu'ils surgissent, que ce soit du point de vue général ou sur le plan individuel.

Toutefois, à ce propos, j'aimerais insister sur le fait que la CISR a la chance d'avoir un excellent effectif de décideurs. Même si notre processus de sélection est très exigeant et qu'un petit nombre seulement des personnes qui présentent leur candidature franchissent la dernière étape, nous estimons que l'investissement en vaut la peine. Cela permet de veiller à ce que toutes les personnes qui réussissent aient les compétences et la formation nécessaires pour être d'excellents commissaires et cela réduit l'éventualité d'un rendement inférieur aux normes, une fois qu'un commissaire a été nommé.

Le cinquième et dernier aspect que je souhaite aborder est celui des communications. À mon avis, il est essentiel de communiquer avec précision et dans les meilleurs délais avec les parties et les intervenants afin d'éviter les surprises et de veiller à ce que chacun dispose des renseignements dont il a besoin pour traiter efficacement avec le tribunal.

Sur le plan individuel, cela signifie qu'il faut communiquer aux parties des renseignements pertinents opportun. À cette fin, nous avons beaucoup investi dans la création de notre site Web public. Parmi les renseignements que nous y publions figurent les cartables nationaux de documentation et les rapports de recherche sur lesquels s'appuient les commissaires de notre Section de la protection des réfugiés pour se prononcer sur les demandes d'asile à l'égard de certains pays. Nous publions également RéfLex, soit un condensé de récentes décisions importantes de la CISR, préparé par les Services juridiques. De plus, nous affichons sur notre site Web une série de documents et de bulletins afin d'aider les conseils et les parties non représentées à comprendre nos processus et à exposer leur cas le plus efficacement possible.

À l'échelon global, nous nous sommes également efforcés d'établir et de maintenir de bonnes relations avec nos intervenants. Cela comprend des rencontres périodiques avec la collectivité des conseils, des organisations non gouvernementales et d'autres organismes, notamment les partenaires de notre portefeuille gouvernemental aux échelons régional et national. Ces rencontres se révèlent des tribunes extrêmement utiles pour diffuser l'information concernant nos processus et procédures et pour consulter nos intervenants à propos de nouvelles initiatives et politiques.

Initiative de mesure de la qualité

Dans le reste de mon exposé, j'aborderai plus en détail une nouvelle initiative qui, à mon avis, offre d'énormes possibilités d'augmenter la prévisibilité et la cohérence au sein de la CISR dans les années à venir : il s'agit de la mesure qualitative du rendement.

La mesure du rendement, qu'elle soit quantitative ou qualitative, a pour objet de promouvoir la prévisibilité, la responsabilisation et la confiance dans les institutions publiques par l'optimisation des ressources et la concrétisation des plans et des priorités officiels.

Toutefois, dans le secteur des cours et des tribunaux administratifs, les efforts dans ce domaine ont été en bonne partie axés sur les mesures quantitatives, ce qui est compréhensible, compte tenu du fait qu'il est, en général, plus facile de réunir et d'analyser les données relatives à ce type de mesures. Si la CISR elle-même possède beaucoup d'expérience sur le plan des rapports quantitatifs, elle a récemment amorcé la mise en œuvre d'une méthode systématique et détaillée de collecte et de mesure des données relatives au rendement concernant la qualité des décisions et des procédures.

À ce propos, je souhaite insister sur le fait que nous nous concentrons sur l'évaluation du rendement organisationnel plutôt que sur le rendement individuel des décideurs. Cela permet non seulement de surmonter les craintes d'atteinte à l'indépendance décisionnelle des commissaires, mais l'approche nous permet aussi d'évaluer la qualité à un niveau élevé dans l'ensemble de l'organisation. En retour, cette évaluation nous permet d'intervenir en temps opportun et de façon éclairée si un problème est dégagé dans un secteur particulier ou à un stade précis du traitement des cas.

Toutefois, avant d'aborder plus en détail cette initiative, je souhaite donner une description du processus que nous avons suivi pour élaborer notre approche.

Notre première difficulté a été de parvenir à une conception de la qualité réaliste, mesurable et harmonisée en ce qui touche à notre mandat. Après une discussion à la table des gestionnaires et grâce aux conseils et aux orientations de spécialistes en gestion du rendement, nous avons élaboré une définition de la qualité propre à la CISR et axée sur quatre volets ou résultats escomptés :

1. Préparatifs efficaces avant les audiences : Il est essentiel que les commissaires reçoivent le plus tôt possible dans le processus décisionnel des dossiers de cas complets et bien structurés. Le manque de préparation ou un dossier comportant des lacunes peuvent nuire gravement à la capacité d'un décideur de tenir une audience équitable et efficace ou de parvenir rapidement à une décision.
2. Audiences équitables et respectueuses : Les personnes qui comparaissent devant la CISR ont le droit de s'attendre à être traitées avec équité et respect, et toute lacune à cet égard risque de miner l'intégrité du tribunal et la confiance du public.
3. Procédures bien circonscrites : Une audience bien gérée, axée sur l'affaire à trancher, non seulement sert le droit de la partie à une procédure équitable, mais participe également aux efforts du tribunal en vue d'utiliser les ressources de la manière la plus efficace possible.
4. Décisions claires, complètes, concises et rendues en temps opportun : Les motifs doivent clairement établir le lien entre les conclusions du décideur et les éléments de preuve présentés, et ils doivent être communiqués de façon logique et succincte. De plus, les décisions doivent être rendues le plus tôt possible.

Nous avons ensuite établi des indicateurs de rendement pertinents et faciles à intégrer sur le plan opérationnel.

À titre d'exemple, pour établir si une procédure était équitable et respectueuse, nous cherchons à savoir si les parties ont des possibilités raisonnables de présenter les éléments de preuve et de répondre à des éléments de preuve, et si elles sont traitées avec impartialité, sensibilité et respect.

Pour établir dans quelle mesure ces indicateurs de rendement sont vraiment atteints, nous avons mis au point une méthode qui fait ressortir l'origine des données et les moyens d'analyse.

En bref, cela suppose de procéder à la collecte d'un échantillon représentatif de cas terminés, échantillon qui devrait être suffisant pour parvenir à des conclusions à l'intérieur d'une marge d'erreur raisonnable, et d'évaluer les procédures et les décisions d'après plusieurs aspects clés de rendement, à l'aide de listes de contrôle et d'une échelle d'évaluation normalisée.

Les personnes appelées à examiner les dossiers de cas sont d'anciens commissaires de grande expérience, recrutés sur une base contractuelle. Dans tous les cas, les données d'identification ont été supprimées des dossiers pour préserver la confidentialité et garantir l'objectivité de l'analyse.

Lorsque les examinateurs de dossiers ont fini leur travail, nous préparons une synthèse de leurs notes, présentées de façon globale.

Les deux listes de contrôle utilisées dans l'examen des dossiers permettent d'évaluer la qualité des audiences et des décisions. Nous appliquons un ensemble de 33 critères. Même s'ils ne sont pas tous obligatoires dans chaque cas, ni tous pertinents à l'ensemble des trois sections de la Commission, ils s'appliquent en majorité dans l'ensemble de la CISR.

En fait, à mon avis, la pertinence de ces critères déborde de la sphère de la Commission et s'étend à d'autres tribunaux, car ils touchent des principes essentiels de justice administrative, notamment la justice naturelle, la cohérence et l'opportunité.

Lorsque l'évaluation est terminée, on prépare un rapport détaillé offrant un aperçu de la qualité, tant d'un point de vue global qu'en ce qui a trait aux principales catégories secondaires, comme le bureau régional ou le type de cas.

Il est vrai que ce genre d'exercice ne peut permettre d'atteindre la précision statistique des paramètres quantitatifs mesurant le coût et l'efficacité, mais pour la CISR, l'avantage réel de cette initiative est qu'elle permet de faire ressortir les secteurs pouvant poser problème et exigeant une attention particulière ou un supplément d'analyse ou, inversement, de nous confirmer que nous sommes sur la bonne voie.

De plus, l'avantage de combiner les mesures quantitatives classiques aux paramètres qualitatifs est que nous obtenons un tableau plus complet et plus précis du rendement de la CISR. Cela, en retour, fournit des bases plus solides sur lesquelles fonder nos décisions stratégiques touchant, par exemple, l'affectation des ressources financières et humaines, la nécessité d'améliorer le suivi et la formation ou la promotion de pratiques exemplaires dans l'ensemble l'organisation.

Lorsque nous avons cerné un problème, le fait que l'initiative soit permanente et cyclique signifie que nous pourrons procéder périodiquement à des vérifications afin d'évaluer l'effet de nos interventions au cours du prochain cycle d'examen et d'adapter notre approche, s'il y a lieu.

Nous sommes actuellement aux toutes premières étapes de mise en œuvre de cette initiative. Nous avons terminé l'an dernier un projet pilote couronné de succès et nous réunissons maintenant des données pour l'établissement du premier rapport complet, qui portera sur la Section de l'immigration, et que nous comptons terminer d'ici deux ou trois mois.

Voilà pourquoi il nous reste beaucoup à apprendre et il demeure possible que nous ayons à apporter certains correctifs à notre approche. Toutefois, d'après l'expérience acquise jusqu'à maintenant, j'aimerais faire ressortir quelques facteurs qui ne sont pas étrangers au succès que nous avons connu jusqu'à maintenant en ce qui concerne cette initiative.

Premièrement, il est essentiel que la haute direction, qui doit rendre des comptes à l'égard du rendement du tribunal, participe directement à l'élaboration de la définition de la qualité et des indicateurs ainsi que des cibles de rendement connexes.

Deuxièmement, il faut être prêt à affecter des ressources suffisantes à la mesure du rendement. Même si l'examen de 10 à 20 p. 100 des cas du tribunal au cours d'une période donnée constitue un travail énorme et fastidieux, l'investissement vaut véritablement l'effort qui y est consacré, compte tenu du volume de données fiables et utiles qui en découlent.

Troisièmement, il faut tenir compte du fait que la mesure qualitative du rendement peut servir dans d'autres secteurs de l'organisation où elle peut offrir une valeur ajoutée. À la CISR, nous projetons déjà d'appliquer les mêmes techniques d'assurance de la qualité à la nouvelle Section de la protection des réfugiés et à la Section d'appel des réfugiés, c'est-à-dire les sections que nous mettrons en place plus tard dans l'année, sous le régime de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés.

Quatrièmement, la mesure du rendement n'est qu'une partie de ce qui devrait être une stratégie plus globale favorisant l'amélioration continue dans l'ensemble de l'organisation. Disposer d'une stratégie de cet ordre est particulièrement important dans un contexte où les budgets sont gelés, ou même diminués, mais les parties qui comparaissent devant le tribunal en bénéficient également.

Ce dernier point me ramène au thème central de mon exposé, à savoir la prévisibilité.

Même si le fait de mesurer la qualité n'offre pas, en soi, la garantie d'une meilleure prévisibilité du processus ou des résultats, cela aide à établir les bases nécessaires à l'amélioration en faisant ressortir les domaines où l'organisation obtient de bons résultats à cet égard et qui nécessitent davantage d'attention. Dans la mesure où cela se traduit par des mesures concrètes permettant de régler des problèmes, y compris les pratiques qui sont incohérentes sans motif valable, l'organisation, quelle qu'elle soit, peut parvenir à augmenter l'efficacité et l'équité de ses processus ainsi que la prévisibilité et la cohérence de ses mécanismes décisionnels.

C'est évidemment ce que j'espère pour la CISR.

Endnotes

1. Iwa c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282.
2. Thamotharem c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2007 CAF 198, [2008] 1 R.C.F. 385.
3. Kozak c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2006 CAF 124, [2006] 4 R.C.F. 377.